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法国国防工业科技创新政策研究与启示
发布时间:2017/8/14 14:05:22来源:国家知识产权战略网分享到

  【编者按】 作为世界重要的军民融合创新型国家,法国并未出台专门指导国防工业科技创新的顶层法规政策,而是将具体指导国防工业科技创新的条款分散在一般性科技政策、国防政策、相关的法律法规和政府令等一系列法规政策中。本期信息速递简要梳理了法国国防工业科技创新相关的法律法规、政策制定的目的、主要内容以及实施效果,并通过分析其中有益的做法,总结提出促进我国国防工业科技创新的相关建议。

  一、法国国防工业科技创新政策概况

  从世界主要创新型国家来看,国防科技工业在国家创新体系中一直处于重要地位,一方面是由于国防体系的复杂性,另一方面则是出于对国防技术实现商业化,从而产生价值的需求。1从法国的具体情况来看,随着法国国防工业转型、国防科研体系变革以及国际形势的变化,其国防工业领域的科技创新政策也随之不断调整。法国政府没有制定国家顶层的促进国防科技创新政策,但在各种科技计划、科技创新项目、国防白皮书以及其他一些法律、政府令、政府指令、政府部门间协议、国家双边或多边协议中都有具体的体现。2法国于1982年发布了《科技研究与技术发展规划与导向法》,1985年制定了《科学研究与技术发展法》,1999年制定了《创新与科研法》,同时还制定了相关的配套政策。3从1999年起,法国不断地推出激励创新的相关政策,既有普适性的科技政策,也有针对国防领域的特殊政策。这些政策都与国防工业领域的科技创新有着千丝万缕的联系,本文通过梳理一些具有代表性的重要政策,分析法国的科技创新政策,从中得到促进我国国防工业科技创新的启示。

  二、法国的国家科技创新政策

  (一)鼓励公私协同科研创新的政策4

  法国在二战后开始重视研究机构与高校的合作,法国国家科学研究中心的重组拉开了法国研究机构与大学协同创新的序幕。1958年,法国政府颁布法令,由大学医学院牵头,与各地区医疗中心联合组建“大学医学教学与医疗中心”(CHU),进一步推进了高校与研究机构协同创新的进程。此后,在1968年颁布的《高等教育方向指导法》、1984年颁布的《高等教育法》中以及1999年颁布的《创新与科研法》中,法国进一步细化了高校与研究机构之间的协同创新政策与实施方法。5在1982年颁布的《研究与技术开发纲要指导法》中,法国政府制定了关于研究成果推广应用和商业化的政策,强调建立科研机构与企业相结合的科研机制。在1999年颁布的《创新与科研法》中,法国政府鼓励科研人员与教学科研人员以其科研成果创业、入股、担任高管或者为企业提供科研协作。6

  为了应对全球竞争,强化、巩固本国的创新地位,法国于2006年发布了《科研项目法》,7对国家科研创新体系进行了全面的改革,重点突出了“强化不同研究主体之间的合作”,“加强公共和私人研究部门之间的联系”以及“加快融入欧洲研究区与全球创新体系”等促进协同创新的措施。82013年,法国进行了高校与研究体制的改革,《高教与研究指导法》9提出建立国家科研战略委员会,把科研视作国家发展战略的重要一环。同时,法国鼓励国立科研机构、高校与企业进行协同创新,开展“伙伴研究”,并颁布多项政策,促进公私间的科技成果转化。10

  (二)科研与创新税收抵免政策

  2012年11月6日,法国总统奥朗德发布了《促进增长、竞争力和就业国家公约》11,旨在加强创新激励和政府支持力度:一是持续为企业提供科研税收抵免政策,并将其扩展至中小企业的创新活动;二是加强科研成果商业化的能力;三是推进竞争力集群的国际化;四是扶持创新型中小企业的发展。“科研税收抵免”政策是法国促进科技创新的积极政策之一,该政策从2004年开始被确定为一项永久性的、鼓励创新的公共政策,并于2008年进行了改革,其主要面向从事基础研究、应用研究和实验开发的企业,围绕与科研有关的人员费用、转包费用等进行税收抵免。到了2012年,法国又进一步将税收抵免政策扩展为针对中小企业的“创新税收抵免”。随后,法国开始推行“竞争力与就业税收抵免”政策,为企业改善科研与创新等提供税收抵免的财政支持。这一系列的税收抵免政策明确地反映出法国大力支持企业,特别是中小企业开展科技创新活动的政策导向。12

  (三)通过具体项目促进科技创新

  近年来,法国政府陆续启动了多项鼓励科技创新的项目。13从2004年开始,法国启动了“创新集群计划”,建立创新平台;法国科研部启动了基于创新的“投资未来计划”,其中5亿欧元用于巩固法国航天工业的竞争地位,20亿欧元用于建立促进科技成果商业化的“技术研究院”等。14此外,法国还实施了“全球创新大赛”15、“法国技术”16、“法国欧洲2020——研究、转化与创新战略议程”等科技创新促进项目。其中,“法国欧洲2020——研究、转化与创新战略议程”17是在为欧洲“地平线计划2020”(Horizon 2020)18 所做的准备工作基础上,结合以五大科学联盟带领的研究机构与高校所做的预见分析,法国国家科研中心与法国国家空间研究中心确定了法国科学界应关注的9个重要领域,其中工业振兴与欧洲空间开发政策及国防工业联系密切。其同时提出,法国应将国家工业往“未来工厂”转变,振兴已持续20年发展乏力的工业,集中在前沿工程科学与程序,制造、生产、控制方面的新工艺,机器人等有重要经济影响力的领域进行投资与研发,法国将通过促进创新与资助创新型企业来实现这一目标。根据其提出的九个重大挑战,该战略议程进一步提出了9项具体的行动计划:(1)完善国家战略规划流程;(2)加强技术研究能力;(3)建设为研究与转化服务的数字化基础设施;(4)实施促进科技成果转移转化的15项新政;(5)促进科学技术文化发展,推进科学与社会间的对话;(6)聚焦法国国家科研署的使命;(7)实施区域创新政策;(8)加强法国在欧洲国际项目中的参与度;(9)拓展战略议程的国际视野。

  三、法国的国防科技创新政策

  (一)国防白皮书与中期军事规划法19

  法国国防白皮书是法国国防战略发展计划的纲领性文件,随后会根据其政策精神发布一系列的相关政策或支撑性法律。比如,法国编制的《军事规划法》,其主要内容就是一定时期内法国的国防建设和发展计划,也是作为国防白皮书的重要法规性辅助文件。具体的国防科技创新政策在前述两者中均有体现。

  1972年,法国发表了第一个《1972年国防白皮书》。冷战结束后,受制于有限的国力,以及“求全”带来的资源分散、效益降低等原因,法国放弃了自戴高乐时期起就奉行的独立自主的国防政策。1994年发表的《1994年国防白皮书》明确提出要放弃“自给自足”式的国防工业发展战略,坚持走独立研制、合作生产和直接引进三结合的道路。20其中与国防科技创新有关是:第一,法国应当适当参与联合研发,并保留一定的独立开发与生产能力,以应对国际形势和经济环境的变化;第二,推动欧洲防务一体化;第三,进一步发展军民两用技术;第四,制定合适的国防科技政策,为未来技术的研发做准备;第五,继续将国防预算的大部分用于国防科技创新研发与制造。根据该白皮书,法国随后通过了《1995年-2000年军事规划法》,其强调了在关键领域加强研究和开发的战略部署,鼓励政府与企业以合同方式开展国防科技研发的合作,也鼓励与欧洲其它国家开展合作,以促进欧洲防务一体化。“9?11事件”之后,法国又通过了《2003年-2008年度军事规划法》,其又一次强调了要加强技术的研究与开发,优先发展军民两用技术,进一步扩大与欧洲其他国家进行联合研发等。

  2008年,为了应对全球化以及世界形势的发展,法国发布了第三个《2008年国防白皮书》。21该部白皮书对法国国防部署做出了新的规划,其进一步明确了法国的欧洲防务政策,呼吁推进欧洲防务合作,要求保持独立的武器研制能力,尤其是在核技术方面。随后,法国于2009年通过了《2009-2014年度军事规划法》。

  2013年4月,法国正式发布了最新的《2013年国防白皮书》,其中与研发和创新有关的内容为:第一,坚持核武器的现代化,第二,加强网络空间防御能力;第三,维持较高的研发水平,保留关键技术,推动欧洲国防工业的合作;第四,维持现有的研发与创新预算。2013年年底,法国通过了《2014-2019年度军事规划法》,法国于2015年7月对该规划法进行了更新,其中涉及为应对恐怖袭击的新安全形势而上调军费等。22

  (二)30年远景规划23

  2000年,法国国防部发布了“30年远景规划”,该规划是一份原则性文件,明确了未来国防科技创新领域的需求和导向。该规划覆盖未来30年的时间段,根据考察对象的不同采取适当的分析方法,不仅有助于开拓视野——指出国防研究中潜在的技术缺陷或不足,同时还提供参考书目——为培养或维护适应军队需求的实战能力提供相应选择。“30年远景规划”最新一期的修订已将国防领域近期的革新之处纳入考量。除了国防白皮书,计划将众多资料进行了整合,如正在进行中的冲突的一手经验反馈、新的军事规划法、公共政策的总体修订以及国际局势的演变等。可以说,“30年远景规划”为法国国防领域科技创新的研究方向提供了一定的启示。

  (三)支持中小企业参与国防采办

  需求是创新的重要驱动力之一,而公共需求往往是促使政策转变的重要原因。因此,政府采购也被认为是一种激励创新的政策。241996年,法国对其防务体制进行了一次全面改革,大幅度削减了国防预算,这对国防科技创新产生了较大的影响。因此,法国开启了国防采办的改革,新的采办政策旨在减少国家的能源消耗,让共同参与项目研究的欧洲多国分担科研费用,也可以提高武器的通用性。2004年1月10日,法国开始实施修订后的《政府采购法》;同年,法国国防部出台鼓励中小企业参与国防研发的政策,即创新型中小企业可以直接与法国国防部签署研发合同。根据《2014-2015年国防财政法案》,法国一直在促进国防科研创新方面不断努力。自2009年以来,双创新支持制度使得中小企业自发呈报自己的技术创新项目,在军事市场进行应用,也对民用市场产生影响。这一竞争力影响很大的举措已经被延伸到中型企业,并由工业部联合实施。根据“国防-中小企业协约框架”,为了促进中小企业进入未来军事市场并增强其竞争力,2015年用于双创新支持制度的经费将再次提高,增加到5,000万欧元,较2014和2013年分别增长10%和25%。

  此外,为了进一步鼓励中小企业参与公共采办,特别联合会(ASASP)和公共采购观察组织等机构为法国中小企业参与国防采办提供多样的服务和机会。

  (四)财政支持

  1.国防研发补贴

  除了前述政府提供的各种与科技创新有关的税收抵免政策,法国还特别对国防相关产业提供研发补贴。以航空工业为例,欧盟各国(包括法国)对空中客车公司提供研发基金、开发及生产成本保障汇率等补贴。25

  2.国防研发投入与政府采办改革

  法国历年的“国防财政法案”主要是从国防研发投入方面体现法国对国防工业科技创新的政策导向。根据Claude Serfati的研究,从1971年到1996年,法国国防的研发投入呈上升趋势;从1990年以后开始呈现下降趋势。262000年-2008年间,法国国防的研发投入达到了175亿欧元左右。27最近5年,法国国防的研发投入也在170亿欧元左右。28一方面,可以说,从20世纪90年代末期开始,法国在研发资金投入方面大致呈稳定趋势,但也受安全形势的改变和恐怖主义威胁而有小幅度波动。在欧洲频繁出现恐怖袭击之后,奥朗德总统宣布在《2014-2019年度军事规划法》的更新版本中,明确在2019年之前,国防预算将增加至38亿欧元。另一方面,法国国防研发经费的来源也发生了一些转变:一是从国家独资研发到将研发任务承包给企业、二是鼓励开展欧洲联合研发,以分摊研发费用。29

  (五)军民融合中的科技创新

  二战中先进武器的使用,使各个国家重视起科技的发展,尤其是军事科技创新方面。除了前述的“国防白皮书”中不断强调发展军民两用技术,法国也出台了一些具体的鼓励军民协同创新的政策。

  20世纪60年代,法国对大型科研计划采取国家投资的形式,带有强烈的公共干预色彩。3020世纪90年代以来,法国逐渐转向“放开”政策,鼓励由国立科研机构、高校与企业共同参与国家大型科技研究计划——“航天计划”、“航空计划”、“核能计划”、“电子、信息和通信计划”等等,其中涉及大量的军民两用技术。

  法国国防部也比较重视政府部门之间军民融合的科研合作,法国国防部与法国科研署达成了一项“科技合作协议”,以协调两部的科技政策,加强两部的科技创新项目合作等。31

  国防部还通过扶持竞争力集群,与国家研究署共同资助项目以及国防科研技术工作的特别支持部署等方式参与到促进科研和创新的政府行动当中,双向技术方面的协同作用也通过对中小企业和学术实验室的创新项目的资助发挥出来。同时,引导民间研究组织在国防问题上发挥作用。32

  (六)欧洲防务一体化:联合研发

  冷战结束后,各国的发展战略和国防预算都有较大的调整,而高新技术武器装备研发的成本越来越高,研发周期越来越长,研发风险也越来越大。因此,越来越多的国家选择联合开发,以突破国内资源的限制,加快国防科研和创新的进程,增强区域性国防实力。在欧盟防务一体化的趋势下,在欧洲范围内结成区域性的技术战略联盟,或通过合作项目进行协同创新,以优化资源配置,提高国防研发效率,扩张经营范围,这种做法已推广至许多欧洲军备生产领域。

  国际合作对于法国的科技投资而言,起到了一定的杠杆作用。它可以在欧盟层面调整产业结构,促进共同军事需求的表达。从《1994年国防白皮书》开始,法国就提出了与欧洲盟国联合研发国防技术的政策。此后,深化欧洲防务一体化进程一直是法国的政策要点之一。法国国防科研与技术方面与欧盟的合作紧密程度逐年提升,从2005年的13%上升到了2012年的17%。尽管在2013年,合作国出现财政困难,但是由于近两年来落实的新项目,合作继续保持了高水平。虽然法国在重要军工项目中还保持着独立性,但也逐渐参与到更多的欧洲联合研发项目中,比如由法国、希腊、西班牙、瑞典、瑞士联合参与的“神经元无人战斗机项目”、欧洲区域内的联合军备合作组织33、“未来空战系统”英法示范项目等。34

  四、法国国防科技创新政策的启示

  法国国防科技创新政策的特点与美国类似:其一是没有统一的顶层政策,具体的国防科技创新政策分散在一般性科技政策、国防政策、相关的法律法规、政府令等一系列法规政策中;其二是以确保国家利益为根本目的;其三是高度重视研发与创新,持续保持较高的研发与创新投入;其四是将国防工业视作战略自主的重要组成部分,努力强化国防工业建设,保持在关键领域的竞争力。进而,根据法国国防工业科技创新的重点政策与特点,获得以下启示:

  第一,科研创新计划和政策应与实际相结合,及时对相关政策作适应性调整。根据国防先进、前沿技术的发展与变化,及时对重要领域在科研投入、税收、人员等方面给予政策支持。同时,加强对知识产权的管理与保护,确保核心关键技术为我所用。

  第二,依托强有力的创新平台,在保持自主研发和生产重点军工项目能力的同时,鼓励国家与国家之间、国家与区域之间的联合研发。在维护国家国防安全前提下,与其它国家、区域合作,综合各方优势技术,整合资源,形成合力,实现“双赢”目标。

  第三,从财政方面鼓励和支持国防创新,具体体现在保证国防研发投入,持续提供与科研和创新有关的税费抵免政策上。保证国防研发投入,既是国防创新的重要物质基础,也是激励科研工作者及科研机构、企业的重要手段;税收优惠政策对国防工业创新主体具有相当强的吸引力。

  第四,从封闭研发向大力发展军民两用技术转变,鼓励国内层面的军民、公私协同创新,尤其是出台多项政策鼓励中小企业积极参与国防研发与创新,包括采办政策改革与创新税收减免等。中小企业作为国防工业创新主体的新成员,其创新活动的活跃度相当高,与政府机构和军工企业合作,能够激发中小企业的创新潜力,对军民协同创新的充分实施起到重要作用。因此,需要从政策源头给予其充分的利益保护。

  第五,不断推出由国家牵头,鼓励创新的项目和扶持计划。由国家牵头设立的项目在投入经费、设备、人员等方面都具备有力的保障,不但能够吸引更多有实力的大型军工企业、中小企业参与其中,更能够吸引大批顶尖科研人才。由此,促使军民两用技术大量产生,为推动国防工业和国家经济快速发展提供助力。(中国航天科工集团知识产权研究中心 米宣霖 李夜兰)

  本文仅代表研究基地专家观点,未经许可,不得转载。

  【注释】

  1 Renaud Bellais & Renelle Guichard, Defense Innovation, Technology Transfers and Public Policy, 17 DEFENCE AND PEACE ECONOMICS 273-286 (2006)。 无法获取正文,建议关注。

  2 刘守训:《冷战后法国国防科技政策》,《航空科学技术》2003年第4期,页7,7。

  3 刘义之:《法国的科技法律体系》,《全球科技经济了望》2004年第10期,页20,20。

  4 部分内容参见《国防领域协同创新中的知识产权转化运用研究》(内部报告)。

  5 张金福、王维明:《法国高校与研究机构协同创新机制及其启示》,《教育研究》2013年第8期,页143,142-148。

  6 夏奇峰:《2010年法国创新政策及创新体系改革》,《全球科技经济了望》2011年第9期,页40,37-48。

  7 Loi n 2006-450 du 18 avril 2006 de programme pour la recherché,https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000426953 (last visited July 5, 2016)。

  8 夏奇峰:《2010年法国创新政策及创新体系改革》,《全球科技经济了望》2011年第9期,页40,37-48。

  9 élaboration du Project de Loi E.S.R, http://www.enseignementsup-recherche.gouv.fr/pid29691-cid72978/le-parlement-adopte-le-projet-de-loi-pour-l-enseignement-superieur-et-la-recherche.html (last visited July 2, 2016)。

  10 吴海军:《法国科技体制建设和发展情况介绍》,《全球科技经济了望》2014年10月底10期,页13,16-18。

  11 Pacte National pour la Compétitivité, la croissance et l'emploi, http://www.economie.gouv.fr/ma-competitivite/pacte-national-croissance-competitivite-emploi (last visited July 2, 2016)。 该公约附有英文版——National Pact for Growth, Competitiveness and Employment。

  12 杨博:《法国研发支出税收抵免政策及对我国的启示》,《会计之友》2012年底8期上,页106,吴海军:《法国科技体制建设和发展情况介绍》,《全球科技经济了望》2014年10月底10期,页13,18-19。

  13 LA PROMOTION DE L'INNOVATION TECHNOLOGIQUE FRAN?AISE, http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/diplomatie-economique-et-commerce-exterieur/soutenir-les-entreprises-francaises-a-l-etranger/la-promotion-de-l-innovation-technologique-francaise/# (last updated Feb. 2015); LA “FRENCH TECH”, http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/diplomatie-economique-et-commerce-exterieur/soutenir-les-entreprises-francaises-a-l-etranger/la-french-tech/ (last updated June 2016)。

  14 夏奇峰:《2010年法国创新政策及创新体系改革》,《全球科技经济了望》2011年第9期,页40,41。

  15 ACCUEIL INNOVATION 2030, http://www.entreprises.gouv.fr/innovation-2030/accueil-innovation-2030?language=fr (last visited July 2, 2016)。

  16 LA FRENCH TECH, http://www.lafrenchtech.com (last visited July 2, 2016)。

  17 具体的有关内容摘自国家自然科学基金委员会政策局:《俄、法、西班牙、南非、墨西哥的科技战略与行动计划》,《决策参考》2014年第8期总第197期。

  18 HORIZON 2020, http://www.horizon2020.gouv.fr (last visited July 2, 2016)。

  19 刘守训:《冷战后法国国防科技政策》,《航空科学技术》2003年第4期,页7,7-10。

  20 黄秀珍:《冷战后法国国防工业的调整》,《现代军事》1996年第5期,页26,26-29。

  21 蒋元庆、邹辉:《法国公布<国防和国家安全战略白皮书>》,《现代军事》2008年第8期,页27,27-29。

  22 ACTUALISATION DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE (LPM) 2014-2019, http://www.defense.gouv.fr/portail-defense/enjeux2/politique-de-defense/la-loi-de-programmation-militaire-lpm-2014-2019/actualisation-de-la-loi-de-programmation-militaire-lpm-2014-2019 (last updated June 10, 2016)。

  23 此部分内容摘自《法国国防政策沿革译稿》。

  24 Emmanuel Muller, Andrea Zenker and Jean-Alain Héraud, France: Innovation System and Innovation Policy, Fraunhofer ISI Discussion Papers-Innovation System and Policy Analysis No. 18, 20-21 (Apr. 2009)。

  25 杨晓龙:《从国外航空工业补贴政策看中国产业补贴策略》,《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2004年第6期,页47-51,转引自杨小亭:《航天技术应用产业发展公共政策分析研究》,上海:复旦大学博士学位论文,2012年,页84-85。

  26 Claude Serfati, The Place of the French Arms Industry in its National System of Innovation and in the Governmental Technology Policy, in THE PLACE OF THE  DEFENSE INDUSTRY IN NATIONAL SYSTEMS OF INNOVATION (Judith Reppy ed., 2000) 71, 73.

  27 夏奇峰:《2010年法国创新政策及创新体系改革》,《全球科技经济了望》2011年第9期,页40,38。

  28 《2016年国防财政法》(Projet de Loi de Finances 2016)中部队装备与科研预算为170亿欧元。

  29 Sylvain Daffix & Yves Jacquin, Defense R&D and National Systems: A European Outlook, 4 ECONOMICS OF PEACE AND SECURITY JOURNAL (2009)。 无法获取正文,建议关注。

  30 丁秀棠:《法国近20年来科研与创新政策的演变——科尔伯特政府在大型计划中的消失》,《中国科技论坛》2003年第6期,页51,51-53。

  31 刘守训:《冷战后法国国防科技政策》,《航空科学技术》2003年第4期,页7,10。

  32 《2014-2015年国防财政法案》第五章。

  33 曹孟谊:《国际间武器装备联合研制研究》,北京:国防大学出版社2013年9月第1版,页238-294、302-312;Kuldeep Kumar & Han G. van Dissel, Sustainable Collaboration: Managing Conflict and Cooperation in Interorganizational Systems,20 MIS QUARTERLY 279,279-300 (1996)。

  34 虞非凡:《法国国防工业:由独立防务到欧洲一体化》,载《世界报》2006年7月5日,第015版。

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